Oordeel bestuursrechter gevraagd over sjoemelsigaret

6 november 2019

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en het ministerie van VWS weigeren categorisch om sigaretten met hogere uitstootwaarden dan wettelijk toegestaan van de markt te halen. Nu stapt de Stichting Rookpreventie Jeugd samen met de gemeente Amsterdam en nog dertien andere partijen naar de bestuursrechter in Rotterdam.

Zoals ieder consumentenproduct moeten ook sigaretten ter bescherming van de gezondheid aan minimale veiligheidseisen voldoen. Deze eisen zijn vervat in de Tabaks- en rookwarenwet.
In deze wet staat één artikel dat gaat over de gezondheid van de consument en dat de schadelijkheid van de voornaamste ingrediënten van het roken van een sigaret beoogt te beperken. Dat artikel schrijft voor dat een roker per sigaret maximaal 10 milligram teer, 1 milligram nicotine en 10 milligram koolmonoxide mag binnenkrijgen; deze drie stoffen worden ook wel met de Engelse afkorting TNCO aangeduid.
In de wet wordt ook bepaald hoe de uitstoot van sigaretten moet worden gemeten: er dient één specifieke methode te worden gebruikt die in internationale standaards, de zogenaamde NEN-ISO-standaards, is vastgelegd. Alle hier bedoelde bepalingen in de Nederlandse wetgeving zijn een vertaling van dezelfde regels in de Europese Tabaksproductenrichtlijn (hierna: de Richtlijn).

Wettelijke methode onbruikbaar

In 2017 is uit onderzoek van het Rijksinstituut voor de Volksgezondheid (RIVM), in feite dus van de overheid zelf, geconcludeerd dat de wettelijk voorgeschreven meetmethode niet bruikbaar is om vast te stellen wat een roker binnenkrijgt. Deze conclusie vormt de aanleiding voor de door Stichting Rookpreventie Jeugd (SRPJ) aanhangig gemaakte handhavingszaak, waarvan de mondelinge behandeling op maandag 11 november 2019 om 9:30 uur zal plaatsvinden bij de rechtbank Rotterdam. De Stichting wil een oordeel van de rechtbank over het feit dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) handhaaft met behulp van een methode die weliswaar in de wet is voorgeschreven maar waarvan door het RIVM is aangetoond dat deze de werkelijke hoeveelheid giftige stoffen die een roker binnenkrijgt ernstig onderschat, waardoor rokers twee tot drie keer zoveel teer, nicotine en koolmonoxide binnenkrijgen als volgens de wetgever maximaal mag.

Groot verschil

Tabaksfabrikanten moeten volgens de wet elke drie jaar aan de NVWA opgeven hoeveel teer, nicotine en koolmonoxide er in hun sigaretten zit. Het RIVM controleert vervolgens met eigen metingen of deze gegevens kloppen. Die resultaten gaan ook naar het NVWA, die op basis daarvan in geval van overtreding moet handhaven: bijvoorbeeld door middel van het opleggen van een boete of door de betreffende sigaretten uit de verkoop te halen.
In 2018 rapporteerde het RIVM dat wat een roker binnenkrijgt aan TNCO in feite veel méér is dan de wettelijke toegestane TNCO-maxima van 10 mg teer, 1 mg nicotine en 10 mg koolmonoxide. Het verschil is heel erg groot: het RIVM stelde vast dat geen enkele sigaret onder de wettelijke maxima blijft, en vond meestal 2 tot 3 maal zoveel TNCO als wettelijk is toegestaan. Het RIVM kwam tot die conclusie door een extra controlemeting te doen waarbij niet de wettelijk voorgeschreven meetmethode werd toegepast, maar een methode die volgens deskundigen, inclusief het RIVM, veel beter simuleert wat een roker daadwerkelijk binnenkrijgt. Dit is de Canadian Intense-methode (CI).

Sjoemelsigaret

De verklaring voor het opmerkelijke verschil tussen de meetresultaten van de wettelijk voorgeschreven ISO-methode en de CI-methode is dat er in sigarettenfilters minuscule gaatjes zitten, waardoor bij metingen met de ISO-methode schone lucht wordt toegevoegd aan de rook die de rookmachine ‘inhaleert’. In de rokers-werkelijkheid vindt die verdunning niet of heel veel minder plaats omdat iemand die een sigaret rookt die sigaret ook vasthoudt met lippen en vingers en daarbij de gaatjes afdicht. Bij metingen met de CI-methode worden de gaatjes in het filter daarom volledig afgeplakt. De ISO-methode van de Richtlijn meet ten gevolge van de gaatjes dus niet wat een roker echt binnenkrijgt.
De tabaksfabrikant kan het aantal gaatjes variëren, wat betekent dat de tabaksindustrie precies bepaalt hoeveel extra teer of nicotine een roker binnenkrijgt: hoe meer gaatjes hoe meer verdunning dus hoe meer nicotine er dan bij kan, zolang de meting maar uitwijst dat de wettelijke maxima niet worden overschreden. Sjoemelen heet dat. Vandaar dat sinds het RIVM-rapport gesproken wordt over de ‘sjoemelsigaret’. De tabaksfabrikanten reageren hier laconiek op met de mededeling dat de ISO-meetmethode ook helemaal niet bedoeld is om te meten wat een roker binnenkrijgt, maar dat het een keuze van de wetgever is geweest om die methode toch voor te schrijven.

Lineair verband

De gevolgen voor de gezondheid van de consument zijn ernstig. Volgens de metingen met de Canadian Intense bevat de rook van een sigaret niet 10 milligram teer, maar minimaal twee keer zoveel. In teer zitten talloze kankerverwekkende stoffen. De SRPJ raadpleegde toxicoloog prof. Martin van den Berg. Deze gaf aan dat er een lineair verband is tussen de hoeveelheid kankerverwekkende stoffen en het aantal tumoren dat daarvan het gevolg is. Dat geldt met name het vóórkomen van longkanker. Jaarlijks overlijden ongeveer 20.000 mensen aan de gevolgen van tabaksgebruik, waarvan omstreeks 13.600 aan longkanker. Als de hoeveelheid teer in sigaretten maximaal 10 mg per sigaret zou bedragen in plaats van minimaal 20 mg zoals gemeten door het RIVM zou dat op termijn vele duizenden dodelijke longkankers schelen.

Uit de verkoop halen

Volgens de SRPJ moet gehandhaafd worden op basis van de best mogelijke benadering van wat de roker binnenkrijgt en daarom zal de NVWA moeten handhaven op basis van de resultaten die het RIVM heeft gemeten met de CI-methode. Door dit niet te doen geeft de NVWA in feite voorrang aan een (aantoonbaar niet-valide) meetmethode, omdat die in de wet staat, boven het beschermen van de gezondheid van de burger door middel van de ook in de wet vastgelegde begrenzing van de hoeveelheden gifstoffen.
Gelet op de door het RIVM geconstateerde grote overschrijdingen is het zonneklaar dat de overheid moet optreden. De consument moet beschermd worden, zegt de Stichting, net zo goed als de overheid dat ook doet bij andere consumptiegoederen waarin (te veel) giftige bestanddelen worden aangetroffen, zoals bijvoorbeeld wél gebeurde bij het fipronil-schandaal (giftige eieren). Daarom heeft de SRPJ bij de NVWA een verzoek ingediend tot handhaving van de werkelijke, in de wet gegarandeerde maximale TNCO-emissies die een sigaret aan een roker mag afgeven. De SRPJ heeft verzocht om de zogenoemde sjoemelsigaret uit de verkoop te halen.

Bescherming gezondheid

Kern van de handhavingszaak is dat handhaving van de wettelijk voorgeschreven maxima voor teer, nicotine en koolmonoxide hoe dan ook noodzakelijk is uit oogpunt van bescherming van de volksgezondheid. Met het rapport van het RIVM is ondubbelzinnig vastgesteld dat de wettelijke maxima zeer ernstig worden overschreden, tenminste als de metingen worden uitgevoerd met de CI-methode. Daarbij moet worden bedacht dat het RIVM het enige laboratorium is dat tot het doen van deze metingen gekwalificeerd én wettelijk gemachtigd is. Volgens de SRPJ moet de handhaving van de maxima voor giftige stoffen ter bescherming van de gezondheid door middel van een valide meetmethode voorrang krijgen boven het gebruik van de huidige wettelijke maar niet-valide meetmethode. Bij die maxima gaat het om de bescherming van de gezondheid, wat een grondrecht is, terwijl het meetvoorschrift maar een technisch voorschrift is en dat behoort geen voorrang te krijgen boven het beschermen van fundamentele rechten.

Invloed tabaksindustrie

Daarnaast is nog iets anders van belang: de in de Richtlijn voorgeschreven meetmethode is ontwikkeld door de tabaksindustrie zelf. Deze gang van zaken is regelrecht in strijd met het Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging van de Wereldgezondheidsorganisatie van 2005. Dit verdrag bepaalt in artikel 5.3 dat de Staten die partij zijn bij het verdrag (waaronder Nederland en ook de Europese Unie) verplicht zijn hun antirookbeleid en -wetgeving te beschermen tegen de invloed van de tabaksindustrie.
De SRPJ meent dat regelgeving die notabene door de tabaksindustrie zelf is geschreven (de ISO-standaards) dus helemaal niet in deze officiële wetgeving terecht had mogen komen. Reden temeer om bij strijd tussen regels ter bescherming van de gezondheid enerzijds en (door de tabaksindustrie ontworpen) meetmethoden anderzijds, de bescherming van de gezondheid de doorslag te geven. Want dat is een grondrecht dat de overheid verplicht is te beschermen.

Beroep in Rotterdam

De NVWA is echter van oordeel dat de ISO-meetmethode nu eenmaal in de Europese Tabaksrichtlijn is voorgeschreven, ook al meet deze niet wat een roker feitelijk binnenkrijgt. De NVWA heeft het verzoek van de Stichting om handhaving dan ook afgewezen, en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft vervolgens het daartegen gerichte bezwaar van de SRPJ ongegrond verklaard. Daarom heeft de SRPJ samen met de gemeente Amsterdam en nog dertien andere partijen beroep bij de rechtbank Rotterdam ingesteld. De SRPJ vraagt de rechtbank de beslissing van VWS ongedaan te maken en de NVWA op te dragen alsnog tot de gevraagde handhaving over te gaan, en daarbij niet alleen te meten met de wettelijke meetmethode, maar ook, ter controle, met de Canadian Intense-methode.

Het pad naar de Europese rechter

Indien de rechtbank tot de conclusie zou komen dat hij ons beroep om juridische redenen niet kan toewijzen, vraagt de SRPJ de rechtbank de zaak naar het Hof van Justitie van de Europese Unie in Luxemburg te verwijzen. De rechtbank Rotterdam zal in dat geval moeten beoordelen of doorverwijzing naar het Europese Hof van Justitie inderdaad geboden is.
Bij zo’n verwijzing stelt de rechter zogenoemde prejudiciële vragen aan het Hof. Die vragen gaan over de uitleg en interpretatie van Europees recht en komen er kort gezegd op neer of het Europese Hof van Justitie van oordeel is dat bescherming van de volksgezondheid belangrijker is dan het navolgen van een ondeugdelijk gebleken meetmethode, ook al is die methode in de Europese richtlijn opgenomen.
Als het Hof tot die conclusie komt zal de rechtbank conform die uitspraak moeten handelen. Als dan, zoals de SRPJ gevraagd heeft, de CI–meetmethode mag worden gehanteerd, betekent dat dat de hoeveelheid teer in sigaretten op termijn op zijn minst wordt gehalveerd, wat duizenden longkankerdoden per jaar gaat schelen.

PROCESSTUKKEN

Alle processtukken bij de handhavingszaak vindt u hier:

- Het handhavingsverzoek van 31 juli 2018 (met bijlage 1 en bijlagen 2 t/m 7)
- De afwijzing van het verzoek door de NVWA van 20 september 2018
- Het bezwaarschrift aan VWS/NVWA van 24 oktober 2018 (met daarin bijlagen 1 t/m 5)
- De beslissing op bezwaar van het ministerie van VWS van 31 januari 2019
- Het beroepschrift van 13 maart 2019 (met bijlagen 2 en 3)
- Aanvullende stukken, door eisers opgestuurd naar de rechtbank per 21 oktober 2019 (met daarin bijlagen 4 t/m 9 en in apart bestand bijlage 10)
- Aanvullende stukken (bijlagen 11 t/m 14), door eisers opgestuurd naar de rechtbank per 31 oktober 2019

PERSBERICHT

Het ANP heeft vanmorgen dit persbericht verspreid over het beroep in de handhavingszaak.

UPDATE 06-11-2019

Vanmorgen op de voorpagina van Trouw een artikel van Joop Bouma (auteur van De sjoemelsigaret) over deze zaak.
Vandaag werd op BNR hoogleraar toxicologie Martin van den Berg geïnterviewd over de aanstaande rechtszaak en de verschillende meetmethoden.
In Dit is de Dag op NPO1 een debat tussen Tweede Kamerlid Wim-Jan Renkema (GroenLinks) en Jan Hein Sträter, directeur van de Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten.